文丨纪红勇 国双律师事务所执行主任

编丨马雪

引言：

十八届三全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”习近平总书记在《十九大报告》中再次强调，要“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”之所以要积极发展混合所有制经济，是为了促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标。本文谈了笔者对国企混改意义的粗浅认识、并对非上市国企混改的主要路径以及流程进行了简要梳理总结。

    一、国企混改的意义

所谓国企混改，根据相关文件精神，笔者认为一般是指将国有资本企业，通过引入非国有资本，并可结合员工持股，使国有企业成为国有资本、集体资本、非公有资本等共同持股的，经营管理机制更加优化的，具有市场竞争力的现代企业的一系列措施的统称。国企混改本质上是公有制实现形式的多样化，也是公有制经济的一种实现和存在形式。[1]国企混改的核心是“混资本”、“改机制”。那么，国企混改有哪些意义呢?笔者试着做如下粗浅回答。

（一）国企混改能激发企业活力，使国有资本保值增值。

国企混改的核心是“混资本”、“改机制”。资本混了，混合所有制企业就不再仅仅是国家的企业了，企业的盈亏关系集体、民营甚至外国资本的直接利益，从而会激发企业的活力。同时，改机制要改变原有激励机制，可以引入员工持股、股权激励计划等等，把企业的效益与员工的利益直接挂钩，从而激发企业员工动力和企业活力，实现国有资本的保值增值。据《2019中国国有经济发展报告》显示，截止到2019年，中国中央企业混改比例达到70%，相比党的十八大以前，也就是2012年，这个比例提高了20%，在参与混改的企业当中，70%的企业利润获得了较大增长。[2]

（二）国企混改能优化企业治理机制，使国企科学高效决策。

作为国企混改的核心，某种程度上“改机制”比“混资本”更加重要。“混改”不是一“混”了之，关键是在“混”的基础上和过程中，建立现代企业制度和科学合理的公司治理结构。[3]

 2017年1月6日，江西省旅游集团与阳光保险集团、建银国际、上海积厚资本三家战略投资者代表正式签约，进行了混改。111名持股核心骨干与战略投资者“同股同价同权”，以2亿元现金入股成为“创业合伙人”。混改后的江旅集团股东会表决事项需经全体股东所持表决权的三分之二以上同意，对于不符合企业战略方向的事项国有大股东可实行一票否决。董事会由7名成员组成，国资股东、外部投资者、员工持股平台分别根据股权比例委派相应数量董事；经营高管人员由董事会按市场化方法选聘及考核，打破国有企业经理人选聘和任用的“行政化”问题。

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此外，江旅集团不断完善核心员工持股管理，深入推进劳动用工制度、绩效考核制度以及薪酬分配制度的市场化改革，全面构建管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化经营机制。经过一系列机制改革，江旅集团各项经营指标不断向好。 2019年末该公司资产总额262.7亿元，同比增长119.69亿元，增幅83.69%；净资产45.69亿元，同比增长9.08亿元，增幅24.79%；完成经营性现金回流65.2亿元，增幅204.62%；实现营业收入37.26亿元，同比增长18.19亿元，增幅95.39%；主营业务利润10.94亿元，同比增长3.74亿元，增幅51.95%；实现利润总额1.3亿元。[4]

（三）国企混改能整合资源，使国有资本功能放大。

国企通过混改，能够整合非国有企业的资源，取长补短，优势互补，放大国有企业资本功能。东航物流混改（下文详述）和山东交通运输集团有限责任公司（以下简称“山东交运”）混改都是很好的例子。2016 年 6 月 15 日，山东交运混合所有制改革项目在山东产权交易所公开征集战投，经过公开遴选最终引进的三家社会资本，以私募基金的形式投资山东交运，分别是济南国惠兴鲁股权投资基金合伙企业出资 3400万元，占比例 5% ；济南福道长瑞股权投资基金合伙企业出资 7480 万元，占比 11% ；新余国寿尚信健隆投资中心出资 11560 万元，占比17%。山东交运混改完成后，注册资本变更为6.8亿元，其中国惠投资（山东省改革发展基金）出资 2.516亿元，持股37%；四个员工持股平台出资2.04亿元，持股 30% ；三家战投基金平台出资2.244亿元，持股33%。 战投基金内的社会资本包括了物流国际巨头普洛斯、首汽约车（团队）、建信投资、长城资本、尚信资本、山东国赢等多家战略投资者。

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其中，普洛斯作为一家国际知名的新加坡外资企业，是全球领先的物流基础设施和服务提供商，对交运在营的传统客运、城市出租车及物流产业的结构优化调整、经营模式创新升级等方面能起到积极的促进作用,在物流、土地开发、商业模式创新等方面与山东交运开展业务合作，推动山东交运物流业务成为重要利润源；首汽约车团队也为山东交运相关业务提供助力；建信投资、长城资本等战投将在投资融资、上市等方面为山东交运提供增值服务。[5]

（四）国企混改能缓解过度监督，使国企更加灵活高效。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》强调，要坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式，国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责，使混合所有制企业成为真正的市场主体。也就是说，国资管理体制也在改革，特别是在国企混改后，股东多元，不再是国资一家独大，国资部门主要是管资本，而不再是过去的“管人管事管资产”，这将使企业的经营管理更加灵活高效。同时，企业在建立了现代企业制度后，将有企业的股东会、董事会以及经营团队根据各自的权限，对企业进行经营管理，及时做出适应市场需求的灵活高效的决策。

二、 非上市国企混改的主要路径

根据《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，非公有资本投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组。实践中国企混改的方式有转让股权、增资扩股、改制上市、投资并购、合资新设、债转股或发行可转换债、政府和社会资本合作（PPP）等。非上市国企自身混改的路径主要有股权转让和增资扩股，这两种方式也可同时使用，同时可结合员工持股开展混改。

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（一）股权转让。

股权转让是最基础且简单易行的国企混改的方式，国企将一部分股权转让给非国有资本企业，股权份额明晰、交易结构明了。比如，国企A，持有甲公司100%股权，A将其对甲的20%的股权转让给非国有企业B，A持有甲公司80%股权，B持有甲公司20&股权。股权转让属于国有资产交易行为，根据《企业国有资产交易监督管理办法》的规定，要在依法设立的产权交易机构中公开进行。为保证不让国有资产流失，直接转让股权采用“价高者得”的原则。《企业国有资产交易监督管理办法》第二十二条规定，“产权信息披露期满、产生符合条件的意向受让方的，按照披露的竞价方式组织竞价。竞价可以采取拍卖、招投标、网络竞价以及其他竞价方式，且不得违反国家法律法规的规定。” 第十四条规定，“产权转让原则上不得针对受让方设置资格条件，确需设置的，不得有明确指向性或违反公平竞争原则，所设资格条件相关内容应当在信息披露前报同级国资监管机构备案。”

虽然股权直接转让简便易操作，但不能给企业本身带来增资，存在税务问题，且在选择投资方的维度上条件相对单一，不能综合考虑。

（二）增资扩股。

相对于股权转让，增资扩股引入新股东方式具有更多的优势，逐渐成为国企混改的主流路径。增资扩股不仅能引入新股东，且能给企业注入新的资本，不存在因转让产权而产生的税收问题，并且能够制定多维度的标准来选择投资人。《企业国有资产交易监督管理办法》第四十二条规定，“通过资格审查的意向投资方数量较多时，可以采用竞价、竞争性谈判、综合评议等方式进行多轮次遴选。产权交易机构负责统一接收意向投资方的投标和报价文件，协助企业开展投资方遴选有关工作。企业董事会或股东会以资产评估结果为基础，结合意向投资方的条件和报价等因素审议选定投资方。”

此外，《企业国有资产交易监督管理办法》第四十三条规定：“投资方以非货币资产出资的，应当经增资企业董事会或股东会审议同意，并委托具有相应资质的评估机构进行评估，确认投资方的出资金额。”在产权转让相关部分并没有此类规定，也就是说，增资扩股方式引入股东，投资方可以非货币资产出资，且不需要上级企业或者国资主管机关批准。

（三）员工持股。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》进一步指出，要探索实行混合所有制企业员工持股。坚持试点先行，在取得经验基础上稳妥有序推进，通过实行员工持股建立激励约束长效机制。优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》再次重申了上述意见。

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2016年8月2日，国资委、财政部、证监会发布了《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（以下简称《试点意见》）。《试点意见》的核心内容如下：

1.员工范围。参与持股人员应为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干，且与本公司签订了劳动合同。党中央、国务院和地方党委、政府及其部门、机构任命的国有企业领导人员不得持股。外部董事、监事（含职工代表监事）不参与员工持股。如直系亲属多人在同一企业时，只能一人持股。

2.员工出资。员工入股应主要以货币出资，并按约定及时足额缴纳。按照国家有关法律法规，员工以科技成果出资入股的，应提供所有权属证明并依法评估作价，及时办理财产权转移手续。试点企业、国有股东不得向员工无偿赠与股份，不得向持股员工提供垫资、担保、借贷等财务资助。持股员工不得接受与试点企业有生产经营业务往来的其他企业的借款或融资帮助。

3.入股价格。在员工入股前，应按照有关规定对试点企业进行财务审计和资产评估。员工入股价格不得低于经核准或备案的每股净资产评估值。

4.持股比例。员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。

5.股权结构。实施员工持股后，应保证国有股东控股地位，且其持股比例不得低于公司总股本的34%。

6.持股方式。持股员工可以个人名义直接持股，也可通过公司制企业、合伙制企业、资产管理计划等持股平台持有股权。通过资产管理计划方式持股的，不得使用杠杆融资。

7.股权流转。实施员工持股，应设定不少于36个月的锁定期。锁定期满后，公司董事、高级管理人员每年可转让股份不得高于所持股份总数的25%。持股员工因辞职、调离、退休、死亡或被解雇等原因离开本公司的，应在12个月内将所持股份进行内部转让。

三、非上市国企混改的主要流程

（一）成立工作组并制定方案。

国企混改是一项系统性工程，国企要成立工作组，同时还应当及时聘请财务顾问、法律顾问等中介机构，开展财务尽职调查和法律尽职调查，并协助制定总体方案，明确募集资金金额、用途、投资人应具备的条件、选择标准和遴选方式以及员工持股方案等。 

（二）内部决策及外部审批。

国企股权转让及增资扩股应当由企业按照企业章程和企业内部管理制度进行决策，形成书面决议。国有控股和国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表，应当按照本办法规定和委派单位的指示发表意见、行使表决权，并将履职情况和结果及时报告委派单位。国企应当按照企业发展战略做好产权转让的可行性研究和方案论证。涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过。

国资监管机构负责审核国家出资企业的股权转让及增资扩股引入新股东事项。其中，因产权转让或增资扩股致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。国家出资企业应当制定其子企业股权转让管理制度，确定审批管理权限，确定子企业增资行为。其中，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。

（三）审计、评估及法律意见书。

国企股权转让及增资扩股在完成内部决策和外部批准程序后，应当由企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。律师事务所在法律尽职调查的基础上，对主体资格、内部决策及外部审批、主要财产、债权债务、行政处罚、诉讼仲裁、职工安置、相关方案等合法合规性出具法律意见。

（四）进场挂牌并接受申请。

无论股权转让还是增资扩股，根据《企业国有资产交易监督管理办法》原则上都应当进场交易。首先要进行进场申请，此后要进行公告、投资者进行投资申请并缴纳保证金。

（五）确定投资方并完成交割。

根据挂牌条件，通过竞价、竞争性谈判或综合评议择优确定投资者后，双方要签订股权转让协议或者增资协议，在投资方履行完出资义务后，要修改公司章程变更工商登记。

四、东航物流混改案例分享

东航物流混改，不仅引入了非国企资本，还进行员工持股，增加了投资，整合了行业资源，激发了企业活力，放大了国有资本功能。因此，特在此将此混改案例进行介绍，希望能让大家受得一些启发。

2016年11月29日，中国东方航空股份有限公司将其所持有的东航物流100%股权，以24.3亿元价格转让给控股股东东航集团下属全资子公司东方航空产业投资有限公司。 2017年4月18日，上海联合产权交易所发布东航物流增资项目，称拟新增非国有战略投资人、财务投资人与员工持股平台对东航物流进行增资，拟募集资金对应持股比例不超过55%。2017年6月19日，东航集团与联想控股股份有限公司、普洛斯投资（上海）有限公司、德邦物流股份有限公司（以下简称“德邦”）、绿地金融投资控股集团（以下简称“绿地”）有限公司等四家投资者，以及东航物流核心员工持股层代表，在上海正式签署增资协议、股东协议和公司章程。东航物流混改后各股东股权占比如下图所示：

东航物流混改后各股东股权占比图

其中东航物流核心员工持股范围为中高级管理人员和核心业务骨干，共125名员工分享股份，占到了目前东航物流8000多人员工数量的约1.57%。员工持股入股价格与投资者一致，认购东航物流新增注册资本14288万元，占注册资本的10%。首批人员持股比例不超过8%，其中高管团队持有不到5%的股份，余下3%是核心骨干、技术骨干等，另外还将预留2%为未来进入东航物流的核心高管或专才作为股权激励。员工通过天津睿远企业管理合伙企业（有限合伙）来间接持有公司股份。虽然东航集团看似没有绝对控股，但其完全可以通过控制员工持股平台的股权，达到绝对控股的目的，更大限度地吸收了非国有投资，值得借鉴学习。

东航物流混改引入22.55亿元非国有资本投入，切实放大国有资本的带动力和影响力；东航物流资产负债率将从2016年12月底的87.86%，降低到75%左右，达到全球一流航空物流企业的平均负债率水平。此外，四个投资方中，普洛斯是全球领先的现代物流设施和工业基础设施提供商，德邦是优质的物流服务提供商，他们与东航物流战略上高度协同，实现了资源整合、业务优势互补，放大了国有资本功能。[6]

[1]李政：《如何有效推进国企混改》，载于《经济参考报》，2019年5月20日。

[2]参见《<2019中国国有经济发展报告>发布，混改央企70%利润获得较大增长》，中央电视台新闻频道CCTV13，2019-12-07，16:46。

[3]李政：《如何有效推进国企混改》，载于《经济参考报》，2019年5月20日。

[4]参见《江旅集团混改“先进生”冲击整体上市》，载于《经济参考报》，2020年3月31日 。

[5]参见张映军：《国有企业混合所有制改革的“山东模式”——山东省交通运输集团有限公司混改项目》，载于《产权导刊》，2019年第2期。

[6]参见朱昌明、金逸凡：《东航物流混改解析》，载于《威科先行法律数据库》，2018年1月9日。

《东方航空物流有限公司增资项目》，载于《中国产权年鉴（2016-2018）》，第266-268页。