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《最高人民法院关于进一步完善执行权制约机制加强执行监督的意见》重点条文梳理及解读

发布时间：2022-02-07 09:24:51 3728次浏览

文丨衣海宾、游张军

编丨赵墨丹

近日，最高人民法院出台了《最高人民法院关于进一步完善执行权制约机制加强执行监督的意见》（以下简称《意见》），该《意见》分为6个部分，共43条，对于法院执行工作作出较多与以往不同的规定，而且有多个规定系“首次”提出。因《意见》内容较长，为了便于从事执行的朋友们阅读，笔者特梳理出《意见》中的重点条文并加以解读，特分享给读者[1]。
1.深化审判权与执行权分离。有效发挥审判、破产、国家赔偿程序对执行权的制约作用。执行中的重大实体争议问题，严格按照民事诉讼法及司法解释的规定，通过相应诉讼程序解决，避免违规以执代审。执行中发现企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，应当暂缓财产分配，及时询问申请执行人、被执行人是否申请或者同意将案件移送破产审查，避免影响各债权人的公平受偿权；对于无财产可供执行的终本案件，要及时启动执转破程序，清理僵尸企业，有序消化终本案件存量。人民法院收到移送破产审查决定书面通知的，应依法中止执行，坚决杜绝在破产案件受理后不配合解除相应保全措施、搞地方保护等现象。执行错误的，依法及时启动国家赔偿程序，完善执行错误案件国家赔偿制度机制，有效及时挽回因执行错误给当事人造成的损失，维护当事人的合法权益。
解读：本条有几点要明确：第一，在当前提倡及时发放案款，避免执行案款长期沉淀在法院账户的大背景下，首次提出了暂缓财产分配，今后如被执行人是企业法人的，没有清偿全部债务的，申请执行人可能暂时领不到执行案款，案件可能会被移送破产审查，也足以看出法院现在对于破产案件力度的加大。第二，对于无财产可供执行的终本案件，是法院自己主动启动执转破程序还是要求当事人启动呢？没有明确。目前司法实践中，无论是依职权还是依申请，执转破的案件较少，但是再次明确了终本案件存量的要求，足见最高人民法院的态度，未来执转破可能成为执行的重点工作。第三，以往法院收到移送破产审查决定通知后，往往不中止执行，更不会解除保全措施。更有少数法院在破产受理后仍处置债务人财产，对破产案件的审理造成延误并构成障碍，本《意见》明确要坚决杜绝不配合解除保全措施的现象，但是也期待出台具体的规定，如法院不及时解除的，当事人有何救济程序。
2.深化执行裁决权与执行实施权分离。具备条件的人民法院可单独设立执行裁判庭，负责办理执行异议、复议、执行异议之诉案件，以及消极执行督办案件以外的执行监督案件。不具备条件的人民法院，执行异议、复议、消极执行督办案件以外的执行监督案件由执行机构专门合议庭负责审查，执行异议之诉案件由相关审判庭负责审理。充分发挥执行裁决权对执行实施权的制衡和约束作用。
解读：《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》中首次提出将执行权区分为执行实施权和执行裁判权，由执行裁判庭负责办理执行异议、复议以及执行异议之诉案件。不具备条件的法院的执行实施工作与执行异议、复议等裁判事项由执行机构不同法官团队负责，执行异议之诉案件由相关审判庭负责办理。本《意见》再次明确执行异议、复议，尤其执行异议之诉案件要由执行裁判庭或相关审判庭负责审理。目前，大部分法院由执行裁判庭审查执行异议案件，相关审判庭审理执行异议之诉案件，并明确区分形式审查和实体审理。但是，如果由执行裁判庭统一办理执行异议和执行异议之诉案件，则如何区分形式审查和实体审查，则有待最高人民法院进一步细化明确。
3.健全事务集约、繁简分流的执行权运行机制。首次执行案件应在立案后或者完成集中查控后，根据查控结果，以有无足额财产可供执行、有无财产需要处置、能否一次性有效执行等为标准，实施繁简分流，实现简案快执、难案攻坚。
解读：本《意见》中的执行繁简分流与此次《民事诉讼法》针对繁简分流的专项修改是相契合的，解决案多人少的问题，但是对于申请执行人在申请执行中的程序可能会有些变化，需要申请执行人予以注意，并关注案件分流情况。
4.依法及时查封财产。执行部门收到立案部门移送的案件材料后，必须在5个工作日内通过“总对总”“点对点”网络查控系统对被执行人财产发起查询，查询范围应覆盖系统已开通查询功能的全部财产类型。经线上查询反馈被执行人名下有财产可供执行的，应当立即采取控制措施，无法线上采取控制措施的，应当在收到反馈结果后3个工作日内采取控制措施。申请执行人或者案外人提供财产线索明确、具体，情况紧急的，应在24小时内启动调查核实，经查属实的，应当立即采取控制措施。有效解决消极、拖延执行、选择性执行顽疾。
解读：首次明确了执行部门通过网络查控系统对被执行人财产发起查询的期限是“5个工作日内”，无需申请执行人不断地催促执行法官查询被执行人财产。而且，线上查询到被执行人财产线索的，是“立即”采取控制措施；无法线上采取控制措施的的也要“3个工作日内”采取。本《意见》关于申请执行人提供财产线索的规定，修改了《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》中“申请执行人提供被执行人财产线索，应当填写财产调查表。财产线索明确、具体的，人民法院应当在七日内调查核实；情况紧急的,应当在三日内调查核实。财产线索确实的，人民法院应当及时采取相应的执行措施”的规定。该条文“情况紧急的，应在24小时内启动调查核实”极大地提高了执行的效率，避免了消极、拖延执行，减少被执行人转移财产的可能性。
5.严禁超标的查封、乱查封。强制执行被执行人的财产，以其价值足以清偿生效法律文书确定的债权额为限，坚决杜绝明显超标的查封。冻结被执行人银行账户内存款的，应当明确具体冻结数额，不得影响冻结之外资金的流转和账户的使用。需要查封的不动产整体价值明显超出债权额的，应当对该不动产相应价值部分采取查封措施；相关部门以不动产登记在同一权利证书下为由提出不能办理分割查封的，人民法院在对不动产进行整体查封后，经被执行人申请，应当及时协调相关部门办理分割登记并解除对超标的部分的查封。有多种财产的，选择对当事人生产生活影响较小且方便执行的财产查封。
一方当事人以超标的查封为由提出执行异议，争议较大的，人民法院可以根据当事人申请进行评估，评估期间不停止查封。
解读：再次明确提出严禁超标的查封。实践中经常会遇到不可分割的不动产被整体查封后，会明显超过债权额。对于此种情况，之前的司法实践也都是默认的。该意见对此问题做了很大的调整，即法院可以整体查封，但被执行人如提出申请，法院就应当协调相关部门办理分割登记并解除对超标的部分的查封。那么以后多套房产登记在一个房本上，法院再对其整体查封的可能性变小了。
以超标的查封为由提出执行异议，法院可以进行评估，虽然在案例中经常体现，但是在规定中这是首次提出，笔者认为这个评估也要按照拍卖、变卖规定中评估程序进行。
6. 合理确定财产处置参考价。财产处置参考价应当通过全国法院询价评估系统确定。人民法院查封、扣押、冻结财产后，对需要拍卖、变卖的财产，应当在30日内启动确定财产处置参考价程序，参考价确定后10日内启动财产变价程序。
双方当事人议价一致的，优先采取议价方式确定财产处置参考价，当事人议价不成的，可以网络询价或者定向询价。无法采取上述方式确定参考价的，应当委托评估机构进行评估。
解读：对于启动确定财产处置参考价程序以及启动财产变价程序的期限没有变化。该意见明确了议价、网络询价、定价询价都无法确定参考价的，应当委托评估机构进行评估。可以看出，最高人民法院对于委托评估的顺序，是在其他三种方式无法确定参考价的情况才采取，即如果可以通过其他三种方式确定的，原则上无需委托评估。2021年10月20日北京市高级人民法院发布的《关于进一步提升财产查控处置质效的意见》也明确“执行部门应当积极促成双方当事人就参考价达成一致意见，当事人议价不能或者不成的，除法律、行政法规规定必须进行委托评估的，处置房产或者机动车，可以优先采用定向询价或者网络询价的方式确定参考价”。
7.探索建立被执行人自行处置机制。对不动产等标的额较大或者情况复杂的财产，被执行人认为委托评估确定的参考价过低、申请自行处置的，在可控制其拍卖款的情况下，人民法院可以允许其通过网络平台自行公开拍卖；有确定的交易对象的，在征得申请执行人同意或者能够满足执行债权额度的情况下，人民法院可以允许其直接交易。自行处置期限由人民法院根据财产实际情况、市场行情等因素确定，但最长不得超过90日。
解读：此条是一项重大突破，会对今后的拍卖带来巨大变化。《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见—人民法院执行工作纲要（2019—2023）》中最早的提出了加快推进被执行人指定期限内自行处置财产制度、被执行人特定期限内赎买拍卖物制度以及被执行人以查封财产融资偿债机制。
《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》（以下简称“善意文明执行理念的意见”）中对被执行人的自行直接变卖作出了细化。《善意文明执行理念的意见》规定在被执行人认为网络询价或评估价过低的，人民法院经审查认为不存恶意串通低价处置财产情形的，可以监督其在一定期限内进行变卖。但对其变卖的方式没有做出规定，本意见明确原则上要通过网络平台公开拍卖；只有在有确定的交易对象的，而且征得申请执行人同意或者能够满足执行债权额度的情况下，人民法院才可以允许其直接交易。《善意文明执行理念的意见》规定的自行变卖期限是最长不得超过60日，本意见是最长不得超过90日。
此外，《最高人民法院关于人民法院强制执行股权若干问题的规定》也在股权类财产执行中对此进行了明确。其第十条规定“被执行人申请自行变价被冻结股权，经申请执行人及其他已知执行债权人同意或者变价款足以清偿执行债务的，人民法院可以准许，但是应当在能够控制变价款的情况下监督其在指定期限内完成，最长不超过三个月。”
由此，今后实践中，对于不动产等标的额较大或者情况复杂的财产，被执行人担心财产被贱卖不足以清偿债务的，可以申请自行处置。
8.坚持网络拍卖优先原则。人民法院以拍卖方式处置财产的，应当采取网络司法拍卖方式，但法律、行政法规和司法解释规定必须通过其他途径处置,或者不宜采用网络司法拍卖方式处置的除外。
各级人民法院不得在最高人民法院司法拍卖网络服务提供者名单库中进一步限定网络司法拍卖平台，不得干预、替代申请执行人进行选择。
拍卖财产为不动产且被执行人或者他人无权占用的，人民法院应当依法负责腾退，不得在公示信息中载明“不负责腾退交付”等信息。
解读：现在网络司法拍卖平台有淘宝、京东、人民法院诉讼资产网、公拍网、中国拍卖行业协会、北京产权交易所、融e购七家平台。选择哪家平台拍卖是申请执行人的权利，法院无权指定或代替选择，否则申请执行人是可以申请撤销拍卖的。（2017）鄂执复159号案中，网络拍卖中执行法院未通知申请执行人选择网络拍卖平台，申请执行人认为受平台受众等因素影响，该程序不当可能导致拍卖价格偏低，致使申请执行人受偿金额减少。法院认为未依法通知申请执行人信达资产湖北分公司选择网络拍卖平台，严重违反拍卖程序且损害当事人利益法院裁定撤销在京东网络司法拍卖行为。
本《意见》中的关于“不负责腾退交付”在《善意文明执行理念的意见》第10条中有过规定，并与《善意文明执行理念的意见》规定是一致的。腾退是在拍卖中买受人最为关注的事项，本《意见》是再次重申，再次强调法院在腾退时的职责，便于财产的处置，保障债权人的利益顺利实现。
9.及时发放执行案款。具备发放条件的，执行部门应当在执行案款到账后10个工作日内向财务部门发出支付案款通知，财务部门在接到通知后5个工作日内向申请执行人发放案款。部分案款有争议的，应当先将无争议部分及时发放。有效解决执行案款发放不及时问题。
执行案款发放要严格履行审批程序，层层把关，做到手续完备、线下和线上手续相互印证。对于有法定事由延缓发放或者提存的，应当在法定期限内提出申请，严格履行报批手续。
解读：首先本条要与“暂缓财产分配”相区别。本条是不存在“暂缓财产分配”的情形，对于延缓发放的，要履行报批手续；当具备了发放条件的，应及时发放执行案款。
《善意文明执行理念的意见》规定了全面推行“一案一账户”系统。案款到账后且无争议的，人民法院应当按照规定在一个月内及时发还给执行债权人；部分案款有争议的，应当先将无争议部分及时发放。本《意见》是首次提出了案款到账后“10个工作日内”向财务部门通知，财务部门在接到通知后“5个工作日内”发放案款。这要比《善意文明执行理念的意见》的一个月时间更加缩短了。
10.严格规范失信惩戒及限制消费措施。严格区分和把握采取纳入失信名单及限制消费措施的适用条件，符合失信情形的,纳入失信名单同时限制消费，仅符合限制消费情形的，不得纳入失信名单。
被执行人履行完毕的，人民法院必须在3个工作日内解除限制消费令，因情况紧急当事人申请立即解除的，人民法院应当立即解除限制消费令；在限制消费期间，被执行人提供有效担保或者经申请执行人同意的，人民法院应当在3个工作日内解除限制消费令。被执行人的法定代表人发生变更的，应当依当事人申请及时解除对原法定代表人的限制消费令。
纳入失信名单必须严格遵守法律规定并制作决定书送达当事人。当事人对将其纳入失信名单提出纠正申请的，人民法院应及时审查，及时纠正，不得拖延。案件执行完毕的，人民法院应当及时屏蔽失信信息并向征信部门推送，完善失信被执行人信用修复机制。
探索施行宽限期制度。人民法院可以根据案件具体情况，设置一定宽限期，在宽限期内暂不执行限制消费令和纳入失信名单，通过宽限期给被执行人以警示，促使其主动履行。
解读：《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》（以下简称“限制高消费规定”）仅是规定在限制消费期间，被执行人提供确实有效的担保或者经申请执行人同意的，人民法院可以解除限制消费令。本《意见》首次明确了，“应当3个工作日内”解除。
《限制高消费规定》也仅规定被执行人履行完毕生效法律文书确定的义务的，人民法院应当通知或者公告解除限制消费令。本《意见》首次明确了，“必须3个工作日内”解除。
本《意见》虽然规定被执行人的法定代表人发生变更的，应当依当事人申请及时解除对原法定代表人的限制消费令。但笔者认为，实践中还是需要原法定代表人举证证明其并非单位的实际控制人、影响债务履行的直接责任人员才能解除限制消费令。
《善意文明执行理念的意见》规定了失信名单信息依法应当删除（屏蔽）的，应当及时采取删除（屏蔽）措施。超过三个工作日采取删除（屏蔽）措施，或者虽未超过三个工作日但能够立即采取措施却未采取造成严重后果的，依法追究相关人员责任。本《意见》再次重申应及时屏蔽失信信息。
11. 严格把握规范终结本次执行程序的程序标准和实质标准。严禁对有财产可供执行的案件以终结本次执行方式结案，严禁因追求结案率而弄虚作假、虚假终本，损害申请执行人的合法权益。
依法穷尽必要的合理的财产调查措施。必须使用“总对总”“点对点”网络查控系统全面核查财产情况；当事人提供财产线索的，应当及时核查，有财产的立即采取控制措施；有初步线索和证据证明被执行人存在规避执行、逃避执行嫌疑的，人民法院应当根据申请执行人申请采取委托专项审计、搜查等措施，符合条件的，应当采取罚款、司法拘留或者追究拒执罪等措施。
执行中已查控到财产的，人民法院应当依法及时推进变价处置程序，不得滥用《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》第四条关于“发现的财产不能处置”的规定，不得以申请执行人未申请拍卖为由不进行处置而终结本次执行程序；不得对轮候查封但享有优先权的财产未经法定程序商请首封法院移送处置权而终结本次执行程序。
人民法院终结本次执行程序应当制作执行裁定书并送达当事人。申请执行人对终结本次执行程序有异议的，人民法院应及时受理。严禁诱导胁迫申请执行人同意终结本次执行程序或者撤回执行申请。
解读：《最高人民法院关于依法制裁规避执行行为的若干意见 》中仅是规定各地法院可根据本地的实际情况，探索尝试以调查令、委托调查函等方式赋予代理律师法律规定范围内的财产调查权，以及适当运用审计方法调查被执行人财产。本次《意见》对有规避执行、逃避执行嫌疑的采取了更为严厉的手段，即采取委托专项审计、搜查等措施，而且是有初步线索和证据就行。
12. 把执行工作重心下移到中级、基层人民法院，就地化解矛盾、解决纠纷。强化中级人民法院对辖区法院执行工作“统一管理、统一指挥、统一协调”枢纽作用。中级人民法院对基层人民法院执行工作全方位管理、指挥、协调，调配力量、调配案件并进行监督考核；对辖区内跨区域执行案件、一个被执行人涉及多起关联案件、疑难复杂案件等统筹调配执行力量，集中执行、交叉执行、联动执行。
探索建立“区（县）人民法院执行机构接受本级人民法院和中级人民法院执行机构双重领导，在执行业务上以上级执行机构领导为主”的管理体制，使“三统一”管理机制落到实处。

解读：《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见—人民法院执行工作纲要（2019—2023）》中就已经规定了“三统一”执行管理，探索推进执行管理体制改革，并开展了执行管理体制改革试点。试点模式包括：一是市（地）中级人民法院对区（县）人民法院执行机构垂直领导；二是区（县）人民法院执行机构接受本级人民法院和中级人民法院级执行机构双重领导，在执行业务上以上级执行机构领导为主。试点工作在2020年底前完成。2020年试点工作已经完成，本《意见》再次重申，笔者认为执行机构双重领导的机制应该是执行机构改革的重点，并会出台相关细则。

13. 依法及时协调执行争议案件。两个或者两个以上人民法院发生执行争议的，应及时协商解决，协商不成的，应逐级报共同上级人民法院协调解决。上级人民法院应当在1个月内解决争议，提出协调方案，下级人民法院对下达的协调意见必须在15个工作日内有效落实，无正当理由不得拖延。人民法院与检察机关、公安机关及税务、海关、土地、金融、市场管理等执法机关因执行发生争议的，要依法及时协商解决，协商不成的，及时书面报送同级党委政法委或者依法治省（市、区〔县〕）委员会协调，需要报上级人民法院协调有关部门的，应当在5个工作日内报请上级人民法院协调解决。上级人民法院应当在10个工作日内启动与其他部门的协调程序，切实有效解决因部门之间长期不能达成一致意见，久拖不决，损害人民群众合法权益问题。
实行执行案件委托向执行事项委托的彻底转变，强化全国执行一盘棋的理念，健全以执行事项委托为主的全国统一协作执行工作机制。依托执行指挥管理平台，畅通异地事项委托的运行渠道，切实提高事项委托办理效率，降低异地执行成本。
解读：执行争议的协调最常见的是发生在优先债权执行法院与首封法院商请移送执行的问题上。逐级报共同上级法院协调解决，往往会是最高人民法院，报请移送及解决的时间会比较长，并且不知何时能移送上去并解决。这次《意见》直接规定了具体期限，提高了移送的效率而且对于执行工作更加透明化。

《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》仅规定了对跨高级人民法院辖区的法院与公安、检察等机关之间的执行争议案件，由执行法院所在地的高级人民法院与有关公安、检察等机关所在地的高级人民法院商有关机关协调解决，必要时可报请最高人民法院协调处理。本《意见》首次提出了法院与检察机关、公安机关及税务、海关、土地、金融、市场管理等执法机关因执行发生争议的协调解决机制。

14.改革执行监督案件审查程序。当事人、利害关系人对高级人民法院依照民事诉讼法第二百二十五条作出的发生法律效力的复议裁定，认为有错误的，参照《最高人民法院关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第十一条至第十五条规定办理。
解读：《民事诉讼法》第二百三十二条规定，当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。实践中，对于复议不服的救济程序就是向上级人民法院申请执行监督。现在本《意见》规定参照《最高人民法院关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第十一条至第十五条规定办理。也就是对高级人民法院作出的复议裁定，认为有错误的，原则上应当向原审高级人民法院申请执行监督，只是认为适用法律有错误的才向最高人民法院申请再审。                                        

[1] 本文是对《最高人民法院关于进一步完善执行权制约机制加强执行监督的意见》内容的提取，并非全部条文，笔者重新编排了顺序。


作者简介
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衣海宾律师毕业于中国政法大学，获得法学硕士学位，取得证券从业资格证、银行从业资格证、保险从业资格证、基金销售资格证、金融理财师AFP，中级经济师。是北京银行法学研究会会员。

 

衣海宾律师有8年银行从业经验，先后在国有银行、城商行担任支行副行长职务，熟悉国家金融方针政策及各类业务特点和风险控制要点。


衣海宾律师主要从事民商事纠纷业务，尤其擅于处理金融领域相关纠纷、债务纠纷、不良资产处置、强制执行及执行异议。曾代理过最高人民法院3.5亿元房地产合作开发再审案件并取得胜诉；代理某能源集团公司与某化工集团的评估异议案。累计成功为委托人保全查封被申请人上亿财产，为案件的有利执行打下了坚实的基础。并亲自参与过不良资产项目的尽调、处置。



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游张军律师毕业于中国政法大学，获得法学学士学位，拥有证券从业资格。


游张军律师有着多年的法律从业经验，对强制执行和执行裁决案件有着丰富的实务经验。


游张军律师曾在中合中小企业融资担保股份有限公司法律合规部门任职，主要负责公司项目的承做和风险项目的处置，参与了多个债券、资产证券化以及私募基金项目的尽职调查和法律意见的出具以及合同的审核，对投融资模式有着详细的了解；也曾参与了公司多起风险项目的债务重组、股权重组和诉讼执行、资产处置工作。


加入国双前，游张军律师曾先后在国浩律师（北京）事务所、北京市地平线律师事务所工作，主要负责保全和执行工作，参与多起上市公司、大型国企的财产保全和执行工作以及涉及证券、信托、私募的争议解决案件。


游张军律师曾代理多起大标的执行案件，涉及大型房地产项目、采矿权、有限责任公司股权以及上市公司股票等财产的处置，总计为客户实现债权回收超15亿元，资产处置经验丰富。同时，游张军律师对执行异议和异议之诉也有着丰富的实务经验，代理超过上百起案外人异议和异议之诉案件，为客户挽回了巨额损失。



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